In der Schuldenbremsenfalle

Stehen in einem Unternehmen, einer Gemeinde oder einem Kanton hohe Investitionen an, die in nützlicher Frist realisiert werden sollen, liegt deren Finanzierung auf der Hand: es wird ein Kredit aufgenommen oder es werden, bei entsprechender Kapitalmarktfähigkeit, Obligationen herausgegeben. Die Finanzierung von Investitionen mit Fremdkapital gehört zu den Grundpfeilern der Marktwirtschaft. Ohne Fremdkapital wären für zahlreiche Unternehmen Innovation und Wachstum nicht finanzierbar und somit unmöglich. Gemeinden und Kantone wären in vielen Fällen nicht in der Lage, ihre Aufgaben im Bereich der Bildung, des Gesundheitswesens, der Langzeitpflege oder der Strassen- und Versorgungsinfrastruktur wahrzunehmen. Denn die teilweise hohen Investitionen in Bauten und Einrichtungen könnten sie in den seltensten Fällen aus den laufenden Einnahmen und Überschüssen finanzieren.

Nicht so der Bund. Er ist aufgrund der Schuldenbremse zur vollständigen Eigenfinanzierung von Investitionen verdammt. Ausgaben und Einnahmen, Investitionsausgaben miteingeschlossen, müssen über den Konjunkturzyklus hinweg vollständig mit laufenden Einnahmen finanziert werden. Zwar lässt das Finanzhaushaltsgesetz gemäss Artikel 15 bei "aussergewöhnlichen und vom Bund nicht steuerbaren Entwicklungen" ausserordentliche Ausgaben und somit eine Neuverschuldung zu. Doch die Mehrheit von Bundesrat und Parlament handhaben diese Ausnahmeregelung sehr restriktiv und interpretieren sie bisweilen nicht korrekt. Das gilt auch für die dringend notwendigen Investitionen in die Verteidigung. Obwohl „kriegerische Ereignisse“ in der damaligen Botschaft zur Schuldenbremse explizit als Beispiel für solche ausserordentliche Ausgaben genannt wurden, und obwohl unbestritten sein dürfte, dass es sich bei der gegenwärtigen Bedrohung um eine aussergewöhnliche und vom Bund nicht steuerbare Entwicklung handelt, sind Bundesrat und Parlament nicht dazu bereit, die dringend notwendigen Investitionen in die Armee für die Widerherstellung der Verteidigungsfähigkeit der Armee mit ausserordentlichen Ausgaben zu finanzieren. Die Folge davon ist, dass nunmehr seit Jahren keine mehrheitsfähige Lösung für die Finanzierung der dringlichsten Investitionen in die Verteidigung vorliegt. Bis vor kurzem jedenfalls.

Die Sicherheitspolitische Kommission und die Finanzkommission des Ständerats legen ihrem Rat nun aber ein Finanzierungskonzept vor, welches die rasche Umsetzung von geplanten Investitionen ermöglicht. Vorgeschlagen wird die Schaffung eines Fonds für Sicherheit und Verteidigung in der Höhe von 24 Milliarden Franken. Der Fonds soll durch eine befristete Erhöhung der Mehrwertsteuer in Höhe von 0.2 Prozent-Punkten sowie aus dem Bundeshaushalt finanziert werden. Zentral, und wichtigster Punkt im Hinblick auf eine rasche Realisierung von Investitionen, ist die Verschuldungsfähigkeit des Fonds. Der Fonds kann bis zu einer Höhe von 12 Milliarden Franken mit später zurück zu zahlenden Tresoreriedarlehen alimentiert werden.

Es scheint, dass nach langem hin und her den zuständigen Kommissionen endlich bewusst geworden ist, dass für eine rasche Finanzierung von Neuinvestitionen eine – zumindest temporäre – Neuverschuldung unumgänglich ist. Denn fast alle anderen, mit den geltenden Regeln der Schuldenbremse vereinbaren Lösungen dauern schlichtweg zu lange, oder sind nicht geeignet, das für die hohen Investitionen notwendige Finanzierungsvolumen zu generieren. So ist zum Beispiel für Mehreinnahmen eine Verfassungsänderung und somit eine Volksabstimmung notwendig, was Jahre dauert. Mehreinnahmen sind deshalb lediglich langfristig für die Amortisation oder für Ersatzinvestitionen eine sinnvolle Alternative. Ähnliches gilt für Einsparungen in anderen Aufgabenbereichen. Zum einen können aufgrund des hohen Anteils an gebundenen Ausgaben im Bundeshaushalt hohe Kürzungen nur über Gesetzesanpassungen realisiert werden, was ebenfalls viel Zeit benötigt und mit politischen Unsicherheiten verbunden ist. Zudem darf bezweifelt werden, dass sich allein mit Einsparungen in anderen Aufgabenbereichen ein finanzieller Spielraum in zweistelliger Milliardenhöhe realisieren lässt. Die dringend notwendigen Investitionen in die Armee würden unnötigerweise hinausgeschoben, mit Folgen für die Sicherheit der Schweiz. Die gegenwärtige Ausgestaltung der Schuldenbremse wird so zur Falle. Zwar sind für eine Mehrheit von Bundesrat und Parlament hohe und rasche Investitionen unumgänglich, um den aktuellen Bedrohungen der Schweiz entgegenzuwirken. Zudem verfügt die Schweizer Volkswirtschaft über weitaus genügend Kapital, um eine rasche Widerausrüstung der Armee zu finanzieren. Die Schuldenbremse verhindert aber die Mobilisierung dieser finanziellen Ressourcen über den Kapitalmarkt.

Das grundlegende Problem ist jedoch nicht die Schuldenbremse an und für sich, sondern ihre technische Ausgestaltung. Sie erfasst Investitionen nicht – wie man es bei einer kaufmännischen Buchhaltung erwarten würde - zum Zeitpunkt der Abschreibungen, sondern zum Zeitpunkt der Bezahlung. Langfristig und bei einem konstanten Investitionsvolumen spielt das zwar für die Verschuldung keine Rolle. Müssen jedoch rasch hohe Neuinvestitionen getätigt werden, wie dies bei der Wiederausrüstung der Armee der Fall ist, versagt dieses Konstrukt. Es verunmöglicht es dem Bund, im ordentlichen Haushalt Investitionsspitzen zu bewältigen. Nicht zuletzt deshalb existieren für die grossen Infrastrukturinvestitionen bei Bahn und Strasse seit Jahren separate Fonds. Auch die – abgelehnte – Klimafondsinitiative sah die Finanzierung von Investitionen in den Klimaschutz über einen Fonds ausserhalb der Schuldenbremse vor. Einlagen werden zwar über ordentliche Bundesausgaben und somit im Rahmen der Schuldenbremse finanziert. Die Ausgaben der Fonds erfolgen jedoch ausserhalb der Schuldenbremse. Das Problem der Investitionsspitzen wird so umgangen. Es ist deshalb nachvollziehbar, dass nun auch die hohen Investitionen in die Verteidigung über einen Fonds finanziert werden sollen.

Das Finanzierungskonzept der beiden Ständeratskommissionen ist deshalb nicht zuletzt aufgrund der Dringlichkeit der Investitionen zu begrüssen. Eine zusätzliche Verschuldung ist zudem für den Bund gut tragbar. Das Niveau der Schweizer Staatsschulden ist derart tief, dass eine Erhöhung nicht annähernd ein Risiko für die Stabilität der Bundesfinanzen und der Volkswirtschaft darstellt. Zudem ist eine Neuverschuldung aufgrund der tiefen Zinsen mit geringen Kosten verbunden. Die Schaffung eines Fonds kann aber durchaus kritisch betrachtet werden. Zum einen schränkt die Zweckbindung von Einnahmen den ausgabenpolitischen Handlungsspielraum ein. Zudem bedeutet die Verschuldungsfähigkeit des Fonds faktisch eine Umgehung der geltenden Regeln zur Schuldenbremse, selbst wenn die Tresoreriedarlehen mit bereits vorhandener Liquidität finanziert werden können. Denn der Bund tätigt trotzdem Ausgaben, die nicht mit laufenden Einnahmen gedeckt sind. 

Sinnvoller wäre deshalb eine generelle Neuausrichtung der Schuldenbremse auf die Erfolgsrechnung. Investitionen würden nicht zum Zeitpunkt der Bezahlung, sondern zeitlich gestaffelt über die Abschreibungen der Schuldenbremse unterstellt. Hohe Investitionsausgaben, und auch die von Rüstungsproduzenten verlangten hohen Anzahlungen, könnten sofort geleistet werden, während deren Finanzierung über die Abschreibungen in der Erfolgsrechnung der kommenden Jahre sichergestellt wäre. Eine komplizierte und aus finanzwissenschaftlicher Sicht suboptimale Einrichtung von Fonds ausserhalb des ordentlichen Haushalts wäre nicht mehr notwendig. Das gilt selbstredend nicht nur für Investitionen in die Verteidigung. Sämtliche Bundesaufgaben, die kurzfristig hohe Investitionen erfordern, würden davon profitieren. Zudem würde der Bund endlich eine gemäss kaufmännischer Buchführung und den marktwirtschaftlichen Gegebenheiten angemessene Schuldenbremse erhalten.