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Ist die Staatsrechnung 2017 des Bundes verfassungskonform?

Die Rechnung des Bundes für das Jahr 2017 schliesst wieder einmal mit einem Überschuss ab, der deutlich höher ausfällt als budgetiert. Das ist mittlerweile nicht mehr erstaunlich, weil das "Überschiessen" aufgrund der Schuldenbremse systembedingt ist. Die Schuldenbremse schreibt für das Budget einen maximalen Ausgabenplafonds vor. Da jedoch zahlreiche budgetierten Ausgaben aus verschiedenen Gründen nicht getätigt werden können, gibt es jedes Jahr so genannte "Kreditreste", d.h. nicht ausgeschöpfte finanzielle Mittel. Ausserdem gestaltet sich aufgrund der konjunkturellen Schwankungen und der nicht vorhersehbaren Entwicklung auf den Finanzmärkten die Budgetierung der Steuereinnahmen schwierig. In der Rechnung 2017 lässt jedoch aufhorchen, dass der Bund neuerdings Rückstellungen für Rückforderungen der Verrechnungssteuer verbucht. Dies ist vor allem deshalb erstaunlich, weil solche Rückstellungen eigentlich dem für die Schuldenbremse relevanten Rechnungsmodell widersprechen und verfassungsrechtlich zweifelhaft sind.

Der Bund kennt zwei verschiedene Arten der Rechnungslegung. In der Erfolgsrechnung werden die Geschäftsvorgänge wie in einer kaufmännischen Buchhaltung erfasst und sollen so weit wie möglich die tatsächlichen wirtschaftlichen Verhältnisse abbilden. Relevant für die Verbuchung ist nicht der Zeitpunkt, zu welchem z.B. ein Lohn oder eine Steuer bezahlt wird, sondern der Zeitpunkt, bei dem die Verpflichtungen oder das Guthaben rechtlich entsteht. Man spricht in diesem Zusammenhang vom Aufwand und vom Ertrag. Die zweite Rechnung, die Finanzierungsrechnung, entspricht hingegen einer Geldflussrechnung. Sie erfasst nur die geldmässigen Ein- und Ausgaben und zwar dann, wenn effektiv bezahlt wird, ähnlich einer «Milchbüechlirechnung». Wenn z.B. Steuern, die für das Jahr 2017 geschuldet sind, erst im Jahr 2018 bezahlt werden, dann fliessen diese Mittel zwar in die Erfolgsrechnung des Jahres 2017 ein, in der Finanzierungsrechnung werden sie aber erst 2018 berücksichtigt.

Das Problem des Bundes liegt nun darin, dass die Schuldenbremse nicht auf der kaufmännischen Buchhaltung, der Erfolgsrechnung, sondern auf der Finanzierungsrechnung, also der Milchbüechlirechnung, basiert. Denn der Geldfluss ist deutlich schwieriger zu budgetieren als eine Erfolgsrechnung und er ist in der Regel auch deutlich grösseren Schwankungen ausgesetzt. Zwar hat der Bund die Prognosemethoden verbessert. Dennoch gestaltet sich die Budgetierung der Steuereinnahmen bisweilen als Blindflug. Es ist deshalb nicht erstaunlich, wenn die Rechnungsergebnisse regelmässig vom budgetierten Saldo abweichen.

Am besten wäre es, wenn der Bund die Schuldenbremse auf die Erfolgsrechnung ausrichten würde. Das hätte zudem den Vorteil, dass die in der Regel volatilen Investitionsausgaben nicht mehr direkt, sondern lediglich indirekt über die viel stabileren Abschreibungen in die Schuldenbremse einfliessen. Zudem wäre es für den Bund wieder möglich, sich für die Finanzierung von grossen Investitionsprojekte zu verschulden, wodurch er nicht bei jedem grossen Vorhaben auf intransparente Fonds und Sonderrechnungen zurückzugreifen müsste. Noch vor wenigen Jahren hat der Bundesrat jedoch diesen Vorschlag in seinem Bericht zur Schuldenbremse abgelehnt (https://www.efv.admin.ch/dam/efv/de/dokumente/finanzpolitik_grundl/schuldenbremse/Bericht_SB_d.pdf.download.pdf/Bericht_SB_d.pdf). Ein wesentlicher Grund sei die mangelnde Verfassungskonformität einer auf der Erfolgsrechnung basierenden Schuldenbremse. Denn in der Bundesverfassung bezieht sich der Artikel 126, der die Schuldenbremse regelt, explizit auf die Einnahmen und Ausgaben, d.h. auf den Geldfluss, und nicht auf den in der Erfolgsrechnung verbuchten Aufwand und Ertrag. Das ist eine sehr spitzfindige Auslegung der Verfassung, zumal der Bundesrat offenbar die Formulierung auch nicht mehr so restriktiv interpretiert.

Denn das Abstützen der Schuldenbremse auf den Geldfluss bereitet dem Bundesrat zunehmend Bauchschmerzen. Wie sonst ist es zu erklären, dass er zunehmend Periodenabgrenzungen und somit Ertrags- und Aufwandelemente in seine Finanzierungsrechnung verpackt, wie neuerdings die Rückstellungen für die Rückforderungen der Verrechnungssteuer. Der Bund stützt sich somit zunehmend auf eine «hybride» Buchhaltung ab, die weder einer Erfolgsrechnung noch einer Geldflussrechnung entspricht. Klare Regeln für solche Abweichungen vom Geldflussprinzip sind jedoch nicht zu erkennen. Die Rechnungslegung des Bundes gestaltet sich somit zunehmend willkürlich, was die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse strapaziert.

Der Bund täte deshalb gut daran, sich in der Zukunft für das eine oder andere System zu entscheiden. Entweder er wechselt zu einer Schuldenbremse, welche auf der Erfolgsrechnung basiert, was aus den oben genannten Argumenten zu begrüssen wäre. Oder er stützt sich weiterhin auf den Geldfluss ab, dann aber bitte konsequent und ohne willkürliche Periodenabgrenzungen wenn es finanzpolitisch gerade in den Kram passt.